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行政诉讼法明确，法院审理上诉案件时，需对原审法院的判决裁定以及被诉的行政行为进行彻底核查。这种核查要求，不仅包含对原审判决裁定的复核，也包括对被诉行政行为的检验。这是由于，在取消案件审理时，理由成立的根本标准就是被指控的政府行为的合规性，对先前法院的判决、裁决进行复核，当然需要复核该政府行为的合规性。然而，所谓的彻底复核，不能超出初审法院的判定界限，不能超出起诉人的诉讼要求，而起诉人的诉讼要求恰恰决定了初审法院的判定界限。行政诉讼法之所以设定法院能够裁定废除或部分废除行政措施，是因为部分行政措施具备可分割性。所谓行政措施的可分割性，就是说一个行政措施能够分解为若干个彼此独立的单元，当这些单元中的某个单元可能失去效力、无效或不符合法规时，其他单元依然可以保持有效。针对可分的行政行为，当事人能够仅就其部分提起撤销诉讼，在这种情况下，该行政行为的部分实质上就是被审理的行政行为，对该部分合法性的审查，就是对该被诉行政行为合法性的整体审查，诉讼请求是原告向法院提出的请求法院审理和判决的申请。诉讼要求能够明确审判机构的裁判界限，也有助于另一方诉讼参与者在该界限内设计应对策略。倘若原告希望建立超出此界限的诉求，只能借助再次提起诉讼或补充新的诉讼要求来完成。而在诉讼过程里增加新的诉讼要求，一般需要征得对方诉讼参与者的许可并得到审判机构的批准，尤其关键的是，任何阶段都不可以任意增加新的诉讼要求。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1481号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）宋太宏。

再次审理申请人，即一审原告、二审上诉人山西省运城市人民政府。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省人民政府。

原审第三人杨玉庆。

原审第三人程明。

再审请求人宋太宏就其与山西省运城市人民政府（简称为运城市政府）、山西省人民政府（简称为山西省政府）的土地处理行政案件，对山西省高级人民法院作出的（2016）晋行终214号判决表示不服，已向本院提出申请再审请求。本院依法设立了由审判员李广宇、审判员刘崇理、审判员刘慧卓组成的合议庭，针对此案展开审查工作，目前审查工作已经完成。

宋太宏向本院提出申诉，理由有：首先，先前判决未包含全部诉讼要求，其次，先前判决依据的事实主要证据缺乏充分性，或是未经当事人核实，甚至可能是伪造的，再者，他提供了新的证据，这些证据足以使先前判决失去效力。根据《行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项、第四项、第六项的条款内容提起再审申请，要求：废除二审判决结果；依照规定取消运城市政府运市政土行决字（2014）第3号《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》以及山西省政府晋政行复决字〔2015〕3号行政复议裁决，命令运城市政府依据真实情况与相关法律重新进行裁决。

本院认定：依据再审请求人宋太宏的再审诉求，该案核心矛盾能够概括为两个层面：其一，是否对全部诉讼内容进行审理，特别是针对被告作出的行政行为第二部分内容，原审法庭是否应当整体评估其合法性；其二，被告作出的行政行为第二部分内容是否被遗漏未予审理。第二点是关于真实凭据与机构处置的疑问，也就是运城市当局在受理的行政裁决里，对于“宋太宏的北边房屋和杨玉庆的宅基地南北分界”的确认是否准确，先前判决有无存在关键依据不够充分、未经过双方审查核实或属于伪造，以及运用相关法规确有偏差的问题。

一、全面审查与遗漏诉讼请求问题

此案由运城市政府发起，政府发布了《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》这一文件，里面包含了四条具体规定。第一条明确了南边房屋的划分，第二条界定了西边房屋的范围，第三条规定了北边房屋的南北分界，第四条则确定了北边房屋的东西界限。宋太宏对决定中的第三部分持有异议，他请求法院撤销这一部分内容，并且撤销山西省政府的行政复议决定，要求运城市政府依据事实和法律重新作出裁决。他在上诉状中同时表示对第二部分内容也不满意，但二审法院认为这不属于本次案件的审查范畴。宋太宏指出先前判决忽视了部分诉讼要求，其依据在于，“司法机构在审理上诉案件时，需要对原审法院的判决、裁定以及被诉的行政行为进行全方位的审视”。《行政诉讼法》第八十七条明确指出：“司法机构在审理上诉案件时，需要对原审法院的判决、裁定以及被诉的行政行为进行全方位的审视。”这项审查工作，重点在于既要审视原审法院的判决裁定，也要考察被诉的行政行为。撤销诉讼中，理由是否充分的关键标准，是被诉行政行为是否合法。二审法院在复核原审法院的判决裁定时，必然需要确认被诉行政行为的合法性。然而，所谓的整体核查，不可超出初审法庭的判决界限，也不得超越起诉者的诉讼要求，而起诉者的诉讼要求恰恰界定了初审法庭的判决界限。在这个案件中，宋太宏要求撤销《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》中的第三部分内容，所以，被诉决定第三部分内容的合法性，就是一审法院需要审理的问题，二审法院不能因为宋太宏的上诉，超出原先的一审审理范围，去审查被诉决定第二部分内容的合法性。

要探讨的是，行政行为能否分割成不同部分。《行政诉讼法》第七十条明确指出：“行政行为出现某些情形时，人民法院可以判决撤销或者仅撤销部分内容，同时允许被告重新作出行政行为……”之所以法律允许“部分撤销”，是因为部分行政行为确实可以分解。行政行为可以分解为若干个彼此独立的单元，某个单元即便失去法律效力、归于无效或存在违法情形，其他单元依然能够保持有效状态针对可分的行政行为，当事人能够仅就其部分提起撤销诉讼，此时，该行政行为的部分实质上就是被诉行政行为，对该部分合法性的审查，便是对被诉行政行为合法性的整体检验。本案涉及宋太宏针对《关于宋太宏和杨玉庆土地权属争议案件的行政决定书》的诉讼请求，他选择撤销其中第三项内容，表明其清楚行政行为可以单独审查的规则。

原告在二审期间能否提出新的诉讼要求，这是另一个值得探讨的问题，二审法庭不允许提出新的诉讼要求，这是否属于未提出诉讼要求。所谓诉讼要求，就是原告向审判机关提出的请求审理和作出裁决的文书。诉讼要求不仅能够明确审判机关的审理界限，也有助于对方当事人针对此界限提出应对策略。若诉讼当事人希望法院审理超出既定范围的诉求，需要以另外提起诉讼的方式达成，或者通过递交更新的诉讼主张来实现。在案件审理期间增加新的诉讼主张，一般需要征得对方当事人许可并得到法院批准，尤其要注意的是，不能在任何阶段随意添加新的诉讼主张。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的内容，在起诉状副本交付被告之后，如果原告方增加新的诉讼要求，法院通常不会予以批准，除非存在合理的理由。这种情况在一审过程中已经有所体现，而在二审环节提出此类要求，则更加不符合法律的规定。因此，上级法庭认定当事人第二次审理时追加针对另一项内容的异议超出了案件审理界限，这个看法是恰当的。宋太宏主张原审裁决遗漏了诉讼要求，其理由站不住脚。针对可分割的行政行为麻涌镇律师 ，即便当事人仅对其中某部分提出诉讼，若后续仍对剩余部分存有异议，只要尚未超出法定起诉时限，并且先前判决的效力并未涵盖该行政行为的未诉部分，相关法院就应予以立案审理。

二、事实证据与实体处理问题

宋太宏准备把北边那栋房子推倒重盖，当时跟杨玉庆当面说好，从程明家南边房子的台阶往北量出3.70米，这个位置就定为宋太宏新盖的北房南墙的位置，双方对这点没意见，但他们争论的是，这个量出来的地方是不是宋太宏和杨玉庆家地界的分界线。宋太宏提出依据1955年的购房合同，其北房南边界限是“滴水外杨星五院2尺8寸（市尺）”，所以他认为在他新修的南墙外，自己还有1.50米的地基部分；杨玉庆则表示宋太宏的父亲在初次翻建北房时，就已经占用了滴水外的2尺8寸位置。宋太宏提交了购房合同文件,施工人员出具的证明材料,北房2013年改建前的影像资料,以此证实他北房南墙的底部存在白色粉末状物质,他新砌的南墙所在位置,正是他父亲1955年购买北房时的南墙原址。本院就此认定，宋太宏所呈之证物，即便可以证实北房南墙底部确有灰线，不过鉴于其父购得北房后实施过拆旧筑新，故而无法证实该灰线即为1955年购房时北房的地基线。宋太宏提出，北房虽有过两次修缮，分别由宋王官主持和宋太宏于2013年实施，不过北房的南墙底基并未改动，就是宋王官购入时南墙的灰线界限保持原状，他并未拿出证据来证实这个说法，因此本院无法认同。运城市政府经过审查双方提交的证明材料，在确认事实后，下达了明确界线的决定，即宋太宏的北房和杨玉庆的宅基地南北分界依据宋太宏在2013年3月之后建造的北房南墙的外沿，同时规定以这个界限为基准，向南延伸的部分属于宋太宏新建的北房，并预留出0.75米的滴水空间，这个区域上方有滴水，下方则属于宅基地范围，这项行政裁决与《土地权属争议调查处理办法》第三条中关于“解决土地权属纠纷，必须以法律、法规和土地管理规章作为准则”的规定相符依照实事求是、正视过往、着眼当下的原则，根据宋太宏向本院递交的复核申请书内容，目前掌握的凭证也无法证实运城市政府实施的行政行为存在偏差。先前法庭裁定不予受理宋太宏的诉讼要求，符合法规要求。

另外，先前判决并未论及“在院中行走和上厕所的宅基地使用权”相关事宜，所以宋太宏主张“法院认定‘在院中行走和上厕所的宅基地使用权归属于杨玉庆’这一判断完全错误，造成院内三家共同行走的共有权以及厕所公共使用的权利受到损害”，此说法与实际情况不符，本院不予采信。

经过再次审查，申请人宋太宏的请求未达到《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所列的条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款，现作出如下决定：

驳回再审申请人宋太宏的再审申请。

审 判 长　　 李广宇

审 判 员　　 刘崇理

审 判 员　　 刘慧卓

二〇一八年五月三十一日

法官助理 骆芳菲

书 记 员 王昱力

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